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對話陸銘:第四極格局下,成渝如何更進一步?

每日經濟新聞 2021-01-04 23:59:56

追上“一體化”的步伐

每經記者 朱玫潔    每經編輯 楊歡

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圖片來源:攝圖網

“城市的單體發展已經很有侷限了,今天的中國到了以城市羣為區域經濟發展的主要格局的階段。”上海交通大學安泰經濟與管理學院教授陸銘表示,這時候要提出城市圈的概念、然後是經濟圈、再往下是以大都市為核心的都市圈。

自2018年長三角一體化上升為國家戰略後,“一體化”“打破行政壁壘”等概念被頻頻提起。在這方面,過去一年最有突破性的大事之一應該是成渝地區雙城經濟圈終被“扶正”。

繼長三角、粵港澳大灣區和京津冀三大增長極之後,中國西部正式啓動建設新增長極。如今邁入“十四五”新的發展階段,成渝這一對“歡喜冤家”應該如何處理彼此的“新關係”?對此,城市進化論和陸銘聊了聊。

去年10月,推動成渝地區雙城經濟圈建設專題研討班在上海交通大學開班,陸銘曾為來自重慶、四川的80名領導幹部授課。

在他看來,成渝的發展必須要提高視野,站在第四極的格局下,一起抱團取暖,直面長三角、珠三角展開競爭。而這個過程中,轉變政府職能是一大關鍵。

成渝“一城獨大”是壞事嗎?

城市進化論:坊間常説的成渝存在“一城獨大”的現象,這在未來發展中需要被改善嗎?

陸銘:成都包括像上海、北京這樣的城市,是個行政管轄範圍,但它其實不是“一個”城市,而是一個都市圈,中心城區當人口增長容納不下時,就開始帶動周邊郊區和鄰近中小城市的發展,然後成為一個都市圈。

在國際上,大城市發展成都市圈它是普遍存在的經濟規律,是中心城區帶動其他中小城市發展的模式。而到了中國,這些地方都被界定在一個地級市或直轄市範圍之內,所以看起來“一城獨大”,但其實它是很多個城市的組合。

就成渝地區雙城經濟圈的問題,成都自己要長大,重慶自己也要長大,進而帶動周邊發展。但是成都、重慶這兩個地方地理位置上講,應該説是“又不夠近,又不夠遠”。如果再遠一點,比如成都和西安,也就沒有雙城經濟圈的問題了。如果再近一點,比如就三五十公里,那就連成一片了。

那麼怎麼辦?就是增強連通性,來促進它的物流、人流、信息流,然後逐漸在雙城經濟圈裏面形成兩個共同重要的雙城格局,但是相互又有分工和協調的發展機制,像最近在“十四五”規劃期間,我注意到,比如説成渝之間有更多的協調,比如規劃上的相互溝通。

城市進化論:在成渝和周邊城市的關係中,還有常説“雙核獨大,兩翼不振”,如何理解成都重慶與跟周邊城市的關係?

陸銘:其實雙城經濟圈所形成的雙核很強,人口和產業密度呈現梯度下降是非常正常的。所謂“兩翼不振”,本身反映的是我們對於經濟發展的傳統理解。製造業和服務業大量集中在重慶和成都的中心城區,製造業在哪裏,人口就往哪裏集中。

這時,所謂兩翼的“振”靠什麼?我一直在強調要看人均,(重慶成都之外的人少了以後)這個地方慢慢搞農業變成大農場,或者搞旅遊,產值上升人口又少,人均就提高了。

中心城區集中製造和服務業,外圍就可以提供旅遊等休閒產業,中心城區的人累了,到周邊一小時車程的地方去休閒,還可以承擔一些會展、居住等等產業。

但是不要把工業園造的每個地方都是,“兩翼不振”這概念本身就需要去檢討,這是傳統的最大化本地經濟規模的思維方式。未來,不同的地區應更注重人均差距的縮小,而不是總量差距。

對標三大城市羣,成渝要抱團取暖

城市進化論:成都和重慶發展階段類似,甚至支柱產業有重疊的部分,如何理解這兩座城市的競爭與合作?

陸銘:如果政府功能仍然是直接招商引資——這種發展模式不變的話,產業上的同質化競爭很難化解。常常講相互分工,但最後的結果往往是你要汽車我也要汽車,你要旅遊我也要旅遊。要解決這個問題就要結合政府功能的轉變——更多從直接招商引資變成創造招商引資的條件和改善營商環境。

尤其應該想到,成都和重慶要考慮的不是兩個城市之間競爭,而是成渝地區雙城經濟圈在國內對標京津冀、長三角、珠三角,縮小跟他們的發展差距。以此為目標,需做什麼?那就是抱團取暖,在構建雙城經濟圈過程中發揮規模經濟優勢,這時你會發現兩地政府會從競爭走向合作。

比如説在長三角內部,一座城市想要舉辦區域性或是全國性的論壇展會,在一體化的基礎上是很容易做到的,但如果到了西部,成都和重慶各辦各的就很難,是不是可以搞一個比如説西部論壇或展會,兩個一起做,或者今年放成都,明年放重慶。

當政府去做服務於招商引資的基礎設施建設時,你會發現這些(惡性競爭的)問題全部迎刃而解。政府應該做的事可以一起做,硬件基礎設施比如軌道交通,軟件基礎設施比如説前面説的展會、活動,還有一些政策的協調,包括招商引資的政策。

在中國經濟的這個階段,成渝一方面要面向全球化,一方面它要成為國內第四極,在這種格局下看,你才能讓兩個城市走向雙城合作,而不是競爭的模式。然後是政府職能的轉變,這種事情越早提出越好。

坦率講,長三角現在都在講一體化,上海都要打破跟其他城市的邊界了,蘇州也在講全面對接上海,如果重慶和成都這一波趕不上的話,差距會越來越大。

城市進化論:那麼成都和重慶還可以去發展同樣的產業嗎?

陸銘:如果現在有兩家龍頭企業,一家選在重慶,一家選在成都,然後各自讓自己的配套企業在周圍集聚,我覺得沒問題。西部有兩個製造汽車的城市沒什麼不好。

比如上海嘉定有一汽大眾,然後臨港來了特斯拉,特斯拉給臨港帶來很多上游的配套企業,所以上海在半徑100公里不到的範圍內,有兩個汽車生產中心。這不就跟重慶和成都的關係差不多嗎?

但這個事情基本是市場主導的,政府有沒有發揮作用?有發揮一點作用,在特斯拉在落地時,青浦這邊土地管制比較緊,臨港新城土地相對來説比較松,又接近於港口,符合特斯拉出口需求,一談它就到臨港落地了。這才叫市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用。

如果只有一家企業做汽車,必須要在重慶和成都選一個地方落户。那麼比較良性的狀態是其中一個城市專門做汽車,另一個城市就做別的,分工自然形成。這個過程也是企業主導。

又或者説兩家龍頭企業要同時選址了,他們要待在一起還是分開,那也是他們自己的事情,政府不能説硬來,走向我們所謂“熟悉的配方”——你免税我也免税,你補貼我補貼,這其實是雙輸的格局。

我覺得還是發展的思維方式要轉變,讓企業在選址方面有更多的自己的靈活性,反而有助於形成雙城之間的協調和分工。從我的第三方觀察來看,兩個城市也是有各自特點的。比如重慶的產業結構更偏向我們所説的重工業,成都(的優勢)更在於大學資源、文體產業、動漫軟件這些。

所以我想今天的產業格局,從一個角度來講是存在很重合的現象。但從另外一個角度來講,如果真的稍微放手市場一點,其實可能未來就會走向分工。如果今天不放手,反而就會導致惡性競爭的情況。

所以我的意見是政府應該做的事一起去做,比如説成渝在招商引資過程當中有統一的税收,在土地方面有統一的規劃,還有交通基建等內外聯通做好,其他的事情我覺得稍微放鬆,反而是一個更好的選擇。

時代變了,思維要超前一點

城市進化論:當下經濟發展是否到了政府要轉變職能的階段?

陸銘:經濟發展階段在不斷變化,政府也不能用老的職能來適應新的方向,接下來中國會變成一個什麼樣的經濟?服務業的比重會越來越高。但我們地方政府還老盯着製造業。實際上,哪怕製造業本身也會越來越服務化,比如要講工業設計。它不是原來的概念——把廠開在這裏就好了,你得想我去做服務+的這些人在哪?做大數據分析的,要有大數據分析的人才;搞工業設計的,要有工業設計的人才。

那麼,怎麼能讓這些人在這裏住下來?就這麼幾件事兒,住房、教育、空氣質量、消費活力、服務的多樣性等等。接下來,中國各個城市之間拼的實際上是綜合生活品質。也就是説,現在已不是原來那種靠低成本來競爭的路線了,政府思維要切換,時代變了,地方政府要稍微超前一點。

城市進化論:很多城市都意識到宜居的重要性,但宜居的概念仍需要探索。一些城市在新區建設大馬路、大公園和寬闊的綠化帶,增加藍綠空間佔比,這代表宜居嗎?

陸銘:如果把大城市的宜居理解為寬馬路、大公園,未來肯定會做死掉的。到了服務業為主、創新為主、科技產業越來越重要的階段,人口密度非常重要。這時候城市的宜居和綠化,要有高密度的辦公樓和街區,點狀分佈的公園穿插在裏面,辦公和住宅也要有配比。

這樣可以做到什麼?首先是職住平衡。比如在科技園裏工作的人,特別是那些未婚的青年,就可以住在旁邊的公寓,上班很近,加班到半夜,回家馬上倒頭就睡。這種模式特別適合於做創新的科技園區。在高密度的大城市也有很多新的綠化方式,比如在樓宇陽台、屋頂、外立面這些地方佈局綠化。

要補充一點,大城市的宜居和小城市的宜居,不是同一個概念。大城市要找到不危害生態、不危害產業發展、也不危害服務業發展的宜居道路。但小城市不一樣,因為功能不一樣,有的城市自己就是一個旅遊城市,它的公園可能就很大,也可以有大面積的低密度社區滿足高收入階層的居住。但大城市不能這樣,大城市走這種模式都會成為“死城”。

對於成渝來説,現在基礎還是不錯,像成都的娛樂業、文創業等等。但如果把它的城市空間硬生生搞成低密度,這個城市就沒活力了。

在考慮城市宜居時候,還要想一個問題。現在城市規劃設計的話語權基本掌握在60、70後手裏,我自己也是70後。但千萬不要以60、70後的眼光來設計未來的城市。我們這一代人,很多是出生在農村,再進到城市裏來,希望在城市裏過農村的生活,希望有大房子。

城市建設不是今天建、明天就好了,給你15年時間,到2035年我們都已經退休了,90後45歲了。現在設計的城市是為45歲的90後服務。你要想90後的需求是什麼?中國的大城市房價已經高到這個程度,90後不是要買大房子的一代,想買也買不起了。

90後會幹嘛?他們寧願接受小房子,但一定要有豐富的文化娛樂消費(比如市中心),能讓我生活得比60、70後的人更有滋有味。特別是大城市裏,可能有90後想好了,如果家庭條件一般,就準備一輩子租房子,對吧?但是在生活其他方面不能少,比如咖啡、唱K、旅遊。接下來的城市是為他們設計的,這種代際的變化就非常重要。

重慶和成都生活方面還是有優勢的,不要把這個優勢給忽略了,再去建什麼寬馬路,現在廣州、深圳等很多先進城市已經在補公共服務方面的短板,成渝未來是要跟這些城市一起競爭的。人家已經做2.0了,你不要去模仿1.0。

城市進化論:如果發展高密度,是否更考驗一個地方治理管理能力?

陸銘:高密度其實更有利於城市管理,以路燈和窨井蓋為例,在高密度地方,如果有一個窨井蓋壞了,旁邊的城管大隊馬上可以來修,如果在低密度的地方,怎麼能做到這一點?我們最近在進行的一項研究顯示,高密度的街區實際上可以提高公共管理的質量和效率。這些都要重新理解城市發展的機理。

城市進化論:對比1月中央財經委員會第六次會議強調的有關內容,10月出台的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》新增了表述“推動城市發展由外延擴張向內涵提升轉變”,這可以理解為是您上面提到的思維轉變嗎?

陸銘:我不能説綱要就是這個意思,但我希望是這樣理解。什麼叫內涵式發展?以我們政府的慣性來講,就是要改善空氣質量、要提高研發水平、提高科技成果轉化,但還沒想到城市空間格局。而這些東西在我看來都是(城市空間佈局合理的)結果。

如果不把我剛剛説的比如基礎設施、密度、商辦樓和住宅樓配比等等做好,上面講的那些目標都會變得更加困難。

建一個跨地域的規劃協調機制

城市進化論:總結一下,你認為“十四五”期間,成渝地區雙城經濟圈最應該去着力解決的東西是什麼?

陸銘:我認為是兩個。第一是硬件,應該要進一步加強連通性。我最近看到一個車流的數據,到今天成渝的車流放在全國比較並不算很多。那麼從人流、物流、車流、信息流等方面還要加強連通性。

第二我覺得跟上海面臨的問題一樣,要建立跨省界的協調機制。現在上海在通過長三角一體化示範區的建設來打通,也有一個辦公室在做統一的規劃。十四五期間,我覺得成都、重慶也要好好研究,有哪些問題需要在兩個城市上嫁接一個東西來解決?

十四五期間,我認為解決整個中國都要解決行政邊界對於市場一體化的分割問題。其中兩個地方最困難,一個是上海,另一個就是成渝,因為都跨省邊界了。正好重慶和成都也都比較強,解決不好,反而可能加劇市場分割。所以我覺得成渝在軟件上要建一個跨地域的規劃和協調機制,如果只是普通的聯席會議還不行,要非常清楚地落實到具體的問題。

舉個例子,成渝地區雙城經濟圈未來會成為多少人?未來要有多少產業用地和居住用地?兩個城市之間的軌道交通怎麼建?每一個城市單體內部的地鐵怎麼建?還有公共服務。

最後一件事,人口流動能不能做到?別的先不説,成都和重慶之間應該户籍互認。比如説我在成都要去重慶投資,孩子的上學問題能解決嗎?如果做到了,才叫做真正的雙城經濟圈(編者注:今日印發的《成渝地區雙城經濟圈便捷生活行動方案》已指出,將推進户口遷移便利化及居住證互通互認)。

珠三角(特別是廣州)已經在探索城市羣內落户異地累計年限互認了,別人在制度上走一步,你要走兩步,你比他還超前,才可以縮小差距,否則只會差距越來越大。

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